Профессиональный комментарий к статье 3 “Виды охранных и сыскных услуг”.

Профессиональный комментарий к статье 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности.
В целях охраны разрешается предоставление следующих видов услуг:
1) защита жизни и здоровья граждан;
2) охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 настоящей части (п.2 в ред. Федерального закона от 22.12.2008г. №272-ФЗ);
3) охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию (п.3 в ред. Федерального закона от 22.12.2008г. №272-ФЗ);
4) консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств;
5) обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий;
6) обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов, предусмотренных пунктом 7 настоящей части (п.6 введен Федеральным законом от 22.12.2008г. №272-ФЗ);
7) охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п.7 введен Федеральным законом от 22.12.2008г. №272-ФЗ).
В части 3 комментируемой статьи указаны виды охранных услуг. При этом следует обратить внимание, что на основании ст.11 Закона уполномоченным субъектом по оказанию охранных услуг может быть только организация, специально учреждаемая для их выполнения и имеющая лицензию, выданную органами внутренних дел.
1. В целях осуществления охраны частным охранным организациям разрешается оказывать услуги по охране и защите жизни и здоровья граждан. Обострение криминогенной обстановки, рост умышленных преступлений против личности стимулировали широкий спрос на охранные услуги. Еще одной причиной выступает недоверие граждан правоохранительным органам. Особенно настораживает то, что в ходе проводимых социологических исследований 25% опрошенных отметили, что их беспокоит беззаконие со стороны милиции. Только 9% опрошенных видят в милиции защитника своих прав, а на то, что милиция защищает интересы каждого гражданина в равной мере, указали только 7% опрошенных.
Сегодня стал актуальным вопрос законодательного регулирования телохранительства как основной услуги по защите здоровья и жизни заказчика. Несмотря на длительное сопротивление, правоохранительные органы согласились с фактом существования этого вида деятельности и необходимостью его правового регулирования. Еще одним трудноразрешимым вопросом является неравенство предоставляемых негосударственным органам безопасности прав, которые существенно разнятся с правами государственной и ведомственной охраны, что не соответствует принципиальным положениям Конституции РФ, согласно которым жизнь человеческая равноценна, а частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом.
Признавая приоритетность защиты жизни и здоровья гражданина, законодатель существенно ограничивает возможности частных охранников на предоставление данного вида услуг.
Следует отметить следующую особенность. Так, ст.17, 18 комментируемого Закона определяют порядок использования оружия и специальных средств. Анализ этих статей дает нам право сделать вывод о том, что жизнь и здоровье могут быть защищены только с использованием специальных средств (бронежилет, бронешлем, наручники, резиновая палка), а вооруженный служебным оружием охранник имеет право охранять не человека, а некую его собственность.
Выполняя охранные услуги по защите жизни и здоровья граждан, частному охраннику следует знать, что вред, причиненный в состоянии крайней необходимости (ст.39 УК РФ), на основании ст.1067 ГК России должен быть возмещен лицом, его причинившим. Вместе с тем, учитывая обстоятельства, при которых это было осуществлено, суд может возложить обязанность его возмещения на лицо, в интересах которого были совершены эти действия, либо освободить от возмещения полностью или частично как это лицо, так и причинившего вред.
2. Также частным охранным организациям разрешается осуществлять деятельность, связанную с охраной объектов и имущества собственников. Имущество может являться как движимым, так и недвижимым. Если имущество движимое и подлежит транспортировке или перемещению, то лицам, оказывающим данную охранную услугу, разрешается сопровождение охраняемого объекта. В комментируемой статье законодатель уточнил, что имущество может находиться в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении.
Правовой новацией явилось включение в данную услугу понятия «объект охраны», при этом законодатель не дает правового определения данному понятию. В Государственной Думе РФ прошел первое чтение законопроект №173181-3, который в числе прочих основных понятий определяет охраняемые объекты как здания, строения, сооружения, территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное движимое и недвижимое имущество, подлежащее защите от противоправных посягательств. Но это еще не принятая дефиниция, на которую можно только ориентироваться, рассматривая данную статью. Необходимо при этом учитывать, что заключение охранными организациями договоров с клиентами на оказание охранных услуг осуществляется в соответствии с положениями статьи 9 настоящего Закона, при этом к договору прилагаются копии заверенных заказчиком документов, подтверждающих его право владения или пользования имуществом, подлежащим охране, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вторым не до конца проясненным законодателем положением является разнесение данной услуги на два пункта 2 и 7 по факторам важности. Речь идет об объектах различных категорий (промышленность, транспорт, энергетика, информационная сфера, городская инфраструктура, опасные технические сооружения, рассчитанные на массовое пребывание людей, — стадионы, крупные торговые и развлекательные центры и др.) которые одновременно характеризуются потенциальной опасностью и уязвимостью с риском массового поражения территории и населения. При этом объекты, имеющие особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения, должны определяться перечнем, который утверждается (непонятно кем) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Такой трехуровневый состав определения объектов данной категории, вне всякого сомнения, приведет не только к многовариантности подходов, но и создает реальные условия для злоупотреблений. Так, под определение «объект жизнеобеспечения» можно отнести и водозабор, и водохранилище, и водораздаточную колонку. Разработать четкую градацию для возможного спектра объектов охраны достаточно сложно, однако такая практика есть. В постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008г. №1056 (в приложении №1) дается порядок утверждения перечня, а в приложении №5 – сам перечень предприятий, включенных в данный перечень. Было бы правильным, чтобы в данное постановление Правительства был включен перечень объектов, относимых к категории «особо важного значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения». Обращает на себя внимание и то, что многие категории высокорисковых объектов подлежат обязательной государственной охране в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности». Большинство высокорисковых объектов связаны технологически (например, при перевозке ядерно-опасных материалов железнодорожным или воздушным транспортом). Зачастую сложно провести их классификацию, например: метрополитен — это объект транспорта или объект жизнеобеспечения? Нормативно полная классификация высокорисковых объектов не закреплена. На законодательном и доктринальном уровне отсутствует четкий и логичный понятийно-категориальный аппарат. На наш взгляд, приведенные выше термины могли бы быть в нормативно-правовых актах обобщены в рамках понятия «высокорисковые объекты». Данная категория выделена на основе родового признака, связанного с высокой степенью техногенного риска объектов одновременно с учетом высокой степени их уязвимости (а это ключевой фактор для выстраивания системы их физической зашиты правоохранительными органами). С точки зрения правоохранительной деятельности предпочтительность использования в научном обороте и законодательстве дефиниции «высокорисковые объекты» объясняется тем, что ни одно другое сходное по смыслу понятие не охватывает в полной мере всей системы объектов, несущих потенциальные техногенные риски и выступающих одновременно целями технологического терроризма и иных актов незаконного вмешательства. Для сравнения: в странах — членах Европейского Союза в настоящее время в качестве основного понятия закреплен термин «критические инфраструктуры». Кроме того, ни один из существующих в настоящее время административно-правовых институтов безопасности, таких, например, как ядерная, пожарная, транспортная, экологическая и другие, не охватывает в полном объеме безопасность высокорисковых объектов. Ведь практически любой объект этой категории одновременно выступает источником разных по своей природе угроз: например, метрополитен несет техногенные, экологические, экономические, пожарные, транспортные и иные риски.
При этом необходимо учитывать, что запрещается вооруженная охрана имущества на территориях закрытых административно-территориальных образований, а также приобретение и использование оружия частными охранными организациями, зарегистрированными и (или) расположенными на их территориях, которые могут выступать как высокорисковые объекты.
Отдельного прояснения требует дефиниция Закона о том, что лицо, совершившее противоправное посягательство на охраняемое имущество, может быть задержано охранником на месте правонарушения и должно быть незамедлительно передано в орган внутренних дел (милицию). Сам термин «незамедлительная передача» в судебной практике является достаточно неопределенным. Было бы правильно записать в Законе о том, что о факте задержания незамедлительно должны быть уведомлены правоохранительные органы (милиция), а передача задержанного осуществлена в соответствии с требованиями действующего законодательства. Не ясной с правовой точки зрения является и процедура задержания. Частный охранник не имеет права на совершение процессуальных действий, поэтому задержание может рассматриваться как ограничение свободы передвижения правонарушителя (задерживаемого лица).
3. Еще одним видом услуг является охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию.
При оказании таких услуг следует иметь в виду, что согласно ст.17 Закона №128-ФЗ проектирование зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, выполнение работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений относятся к лицензируемым видам деятельности.
Учитывая, что работы по проектированию технических средств охраны относятся к проектным работам по слаботочным системам зданий и сооружений, а системы охранно-пожарной сигнализации имеют двойное назначение, на все эти виды работ должны быть получены отдельные лицензии.
Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002г. №373 (ред. от 3 октября 2002г.) утверждено Положение о лицензировании производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Согласно данному Положению производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений включает в себя осуществление мероприятий, связанных с монтажом, ремонтом и обслуживанием активных и пассивных систем пожарной безопасности (пожаротушения, пожарной и охранно-пожарной сигнализации, противопожарного водоснабжения, дымоудаления, оповещения и эвакуации при пожаре, молниезащиты, противопожарных занавесов и завес, заполнений проемов в противопожарных преградах) и их элементов, а также работ по огнезащите материалов, изделий и конструкций.
Таким образом, охранному предприятию для оказания услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию средств охранно-пожарной сигнализации требуется получить как минимум две лицензии: одна – разрешающая негосударственную (частную) охранную деятельность, другая – разрешающая проектирование, монтаж и обслуживание средств охранно-пожарной сигнализации.
Если работы связаны с проектированием слаботочных систем, то необходима и дополнительная лицензия на проектные работы в строительстве.
Важным дополнением к данной статье явилось реагирование на сигнальную информацию, поступающую с технических систем охраны объекта. В этом случае должны быть предусмотрены и меры информирования правоохранительных органов о выявленных правонарушениях и случаях оказания взаимодействия при задержании правонарушителей.
4. В отдельный вид охранных услуг Закон выделяет консультирование и подготовку рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств. Данный вид услуги предполагает выдачу клиенту заключения о степени надежности системы имеющейся у него охраны с точки зрения его личной безопасности либо безопасности его имущества и выдачу рекомендаций о необходимости принятия тех или иных охранных мер, позволяющих повысить уровень безопасности. При этом консультирование клиента может проводиться в части обеспечения системы охраны как таковой; включать в себя вопросы защиты жизни и здоровья клиента, работников организации; имущественного комплекса организации или физического лица, так и выдачи рекомендаций по вопросу обеспечения надежной защиты жизни и здоровья, охраны имущества при совершении конкретной операции (например, транспортировки груза, поездки сотрудников в командировку, связанную с потенциальным риском, и т.д.).
При этом необходимо учитывать, что аналогичные услуги оказывают консалтинговые фирмы. В настоящее время на рынке консалтинговых услуг в России действуют около 3000 игроков. Спектр оказываемых услуг достаточно широк. Традиционно выделяют следующие сектора рынка консалтинговых услуг: IT-консалтинг, налоговый консалтинг, стратегический консалтинг, оценочная деятельность, финансовый консалтинг, юридический консалтинг, управление персоналом, производственный консалтинг, маркетинговый консалтинг. Есть специализированные организации, оказывающие консалтинговые услуги в вопросах безопасности бизнеса, в том числе и охране специализированных объектов. Данные организации при проведении комплексного аудита безопасности разрабатывают и дают рекомендации по безопасности бизнеса, обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий.
5. Обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов, имеющих особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В действующей редакции Закона нет определений внутриобъектового и пропускного режимов. Однако эти определения даны в Федеральном законе от 4 апреля 1999 года №77-ФЗ «О ведомственной охране» (ст.1): «пропускной режим – порядок, обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, исключающих возможность бесконтрольного входа (выхода) лиц, въезда (выезда) транспортных средств, вноса (выноса), ввоза (вывоза) имущества на охраняемые объекты и с охраняемых объектов; внутриобъектовый режим – порядок, обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, выполняемых лицами, находящимися на охраняемых объектах, в соответствии с требованиями внутреннего трудового распорядка и пожарной безопасности». Аналогичные определения мы можем найти в законопроекте №404999-4 , который находится на рассмотрении в Государственной Думе. Эти дефиниции определены как:
– пропускной режим – совокупность мероприятий и правил, исключающих возможность бесконтрольного прохода лиц и проезда транспортных средств на охраняемый объект и обратно, а также вноса, выноса, ввоза и вывоза материальных ценностей;
– внутриобъектовый режим – совокупность мероприятий и правил, определяющих порядок выполнения лицами, находящимися на охраняемом объекте, установленных требований внутреннего трудового распорядка и пожарной безопасности, направленных на обеспечение сохранности материальных ценностей.
Организация внутриобъектового и пропускного режимов отличается определенной сложностью. Дело в том, что механизм их осуществления основывается на применении запретов и ограничений в отношении субъектов, пересекающих границы охраняемых объектов, для обеспечения интересов предприятия. Такой механизм должен быть безупречным с точки зрения соответствия требованиям действующего законодательства.
Нормативные гарантии подтверждаются толкованием и реализацией норм права, уяснением пределов их действия, формированием необходимых правоотношений, определением и обеспечением деятельности подразделений организации охраны и работников фирмы в рамках закона для обеспечения безопасности фирмы; правомерного использования ограничительных мер, применения санкций к физическим и юридическим лицам, посягающим на законные интересы организации – заказчика данного вида услуг.
Основные мероприятия пропускного режима разрабатываются подразделением режима (специалистом по безопасности) фирмы-заказчика, утверждаются руководителем предприятия и оформляются инструкцией о пропускном режиме. Ответственность за организацию пропускного режима возлагается на специалиста по режиму или безопасности. Практическое осуществление пропускного режима возлагается на охрану (дежурных по КПП, частных охранников), работников, которые должны знать установленные на объекте правила действующего режима, нормативные документы по порядку пропуска на объект (с объекта) сотрудников и посетителей, ввоза (вывоза) товарно-материальных ценностей. Контрольно-пропускной режим может быть установлен как в целом по объекту, так и в отдельных корпусах, зданиях, отделах, хранилищах и других специальных помещениях.
Требования по пропускному режиму должны быть доведены в обязательном порядке до каждого сотрудника объекта. Все рабочие и служащие объекта обязаны соблюдать их. По каждому случаю нарушения контрольно-пропускного режима должно проводиться административное расследование, а также должны приниматься меры воздействия.
Права и обязанности охраны по осуществлению пропускного и внутриобъектового режимов определяются в инструкциях и в должностных обязанностях охранников, контролеров.
6. В порядке, установленном Правительством Российской Федерации, организациям, осуществляющим частную охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка.
Проблема участия представителей частных охранных структур в охране общественного порядка наряду с работниками органов внутренних дел представляется весьма актуальной. Уже очевидно, что обеспечить в должной мере охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в современных условиях силами одних подразделений милиции общественной безопасности невозможно. В этих условиях органы внутренних дел стали остро нуждаться в привлечении для решения поставленных перед ними задач приданных сил.
В связи с этим в ряде субъектов Российской Федерации в целях поддержания общественного порядка руководством органов внутренних дел в качестве приданных сил к нарядам милиции стали привлекаться представители частных охранных организаций. Наиболее эффективной формой взаимодействия органов внутренних дел и частных охранных структур является совместное патрулирование с нарядами патрульно-постовой службы в системе единой дислокации на территории, прилегающей к охранным объектам, а также при проведении специальных рейдов. Вместе с тем в настоящее время главной причиной сложившегося положения является нерешенность ряда проблем правового и организационного характера, мешающих эффективному привлечению охранно-сыскных структур к обеспечению правопорядка. В Государственную Думу внесен проект закона №146418-5 «Об участии граждан в охране общественного порядка», с принятием которого будут сняты многие противоречия.
Нормы этого закона будут способствовать и реализации обеспечения порядка в местах проведения массовых мероприятий.
7. Физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного детектива, частного охранника или частной охранной организации, запрещается оказывать услуги, предусмотренные настоящей статьей.
Таким образом, осуществление видов деятельности и оказание услуг, перечисленных в ст.3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», возможно лишь в том случае, если четко определен правовой статус юридического или физического лица и имеется лицензия, дающая право на занятие той или иной деятельностью.